9月7日，全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)立法工作會(huì)議，部署十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃實(shí)施工作。會(huì)后，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任許安標(biāo)接受了記者采訪。其中，將深化稅收制度改革和全面落實(shí)稅收法定原則，修改稅收征收管理法，制定增值稅法、房地產(chǎn)稅法等10部單行稅法。備受各方關(guān)注的是房地產(chǎn)稅法擬5年內(nèi)提請(qǐng)審議。

2018年上半年，我看到了許多人期待和焦慮，畢竟A股的下跌和互聯(lián)網(wǎng)泡沫，使人們收斂起了過(guò)去經(jīng)濟(jì)高速成長(zhǎng)期的春風(fēng)得意。我看到了更多人的失落和無(wú)奈，夢(mèng)想并不豐滿，現(xiàn)實(shí)卻很骨感。

飄渺之間，房地產(chǎn)稅離我們?cè)絹?lái)越近了。這個(gè)話題由來(lái)已久，新近的討論其實(shí)夾雜著太多的流言。本文試圖羅列那些不理性的聲音，給出一種力求理性的旁觀者說(shuō)。權(quán)當(dāng)一種理性的理論探討吧。

房產(chǎn)稅和房地產(chǎn)稅

要開(kāi)征房產(chǎn)稅了。這回?cái)M議中的，比已有的房產(chǎn)稅的覆蓋面要寬泛得多。出乎許多人意料的事情是，中國(guó)早已有房產(chǎn)稅，在1986年下半年，中央政府出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》，并在1987年付諸實(shí)施。而傳說(shuō)中將要開(kāi)征的是“房地產(chǎn)稅”，不是已經(jīng)開(kāi)征的“房產(chǎn)稅”。兩者之間簡(jiǎn)單來(lái)看差別在于多了一個(gè)“地”字，但實(shí)則差異甚大，具體差異如下：

一是如果屬房產(chǎn)稅，那么是房屋和土地分離，只是對(duì)房屋征稅，如果屬房地產(chǎn)稅，則土地和房屋將合并征稅。人們很自然地會(huì)發(fā)問(wèn)：房地合并?商品房用地，是開(kāi)發(fā)商向政府租來(lái)的國(guó)有土地70年使用權(quán)。涉及土地的房地產(chǎn)稅顯然繞不過(guò)土地這個(gè)命題。假如：民法典要就國(guó)有土地使用權(quán)如何續(xù)約進(jìn)行修改，改為接近永續(xù)的土地居住權(quán)。如此就可以房地合一地開(kāi)征房地產(chǎn)稅了嗎?人們?nèi)詴?huì)發(fā)問(wèn)，70年租約是開(kāi)發(fā)商和國(guó)有土地歸屬部門(mén)的簽約，房主的土地使用權(quán)是基于上述簽約大產(chǎn)權(quán)的分割而來(lái)的分割產(chǎn)權(quán)，并不是土地使用權(quán)出讓的直接簽約方，同時(shí)房主們非常清楚，其房產(chǎn)價(jià)值中相當(dāng)一部分是對(duì)70年土地使用權(quán)的租金，如果未來(lái)收取房地產(chǎn)稅，則這部分土地使用權(quán)租金應(yīng)該扣除，否則就會(huì)造成重復(fù)征稅。實(shí)踐中，房地合一的房地產(chǎn)稅可能遭遇的法律細(xì)節(jié)問(wèn)題，可能更錯(cuò)綜復(fù)雜。這可能是征稅前就需要厘清的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

二是1987年的房產(chǎn)稅條例，其納稅人主體是企事業(yè)單位，其稅基是當(dāng)時(shí)的樓堂館所，該條例出臺(tái)的背景，是試圖對(duì)企事業(yè)單位的樓堂館所等房屋進(jìn)行征稅(稅率為1.2%)，或者對(duì)其租金所得進(jìn)行征稅(稅率為12%)，以彌補(bǔ)當(dāng)時(shí)政府財(cái)力的不足。而目前被熱議的房地產(chǎn)稅的納稅人是以家庭和個(gè)人為主，稅基是以住宅為主，和房產(chǎn)稅條例差異甚大。或者說(shuō)，1987年版房產(chǎn)稅征的是法人稅，對(duì)準(zhǔn)的是非住宅;房地產(chǎn)稅征的是居民稅，對(duì)準(zhǔn)的是住宅。

三是已有的房產(chǎn)稅暫行條例，和擬議中的房地產(chǎn)稅，格局差異大。從2013年底嘗試建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺(tái)，并在2017年底實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)之后，這個(gè)平臺(tái)覆蓋的不動(dòng)產(chǎn)并不僅僅是房屋，而是覆蓋了土地、林地、草場(chǎng)、海域等多種不動(dòng)產(chǎn)，即便房屋也覆蓋了公共建筑、工業(yè)建筑、商業(yè)和經(jīng)營(yíng)性用房、住宅和宅基地自建房等多種房屋。理論上說(shuō)，房地產(chǎn)稅即不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)稅(property tax)，或者說(shuō)，基于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的房地產(chǎn)稅，稅基比你想象的寬泛得多，只是其中許多部類可能暫時(shí)不征收，而將重點(diǎn)放在了居民所擁有的住宅上。

因此，請(qǐng)不要誤解房產(chǎn)稅和房地產(chǎn)稅，前者是格局不大的過(guò)去式，房地產(chǎn)稅則是格局宏大的將來(lái)式，有地?zé)o地的一字之差，謬以千里。

理性看待滬渝房產(chǎn)稅

未來(lái)房地產(chǎn)稅，就是滬渝房產(chǎn)稅的推而廣之?對(duì)不起，這幾乎是不可能的事情。回顧一下，滬渝開(kāi)征房產(chǎn)稅試點(diǎn)的歷程。以上海為例，在2011年就以《上海市開(kāi)展對(duì)部分個(gè)人征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》，于當(dāng)年年底開(kāi)始房產(chǎn)稅試點(diǎn)。請(qǐng)注意這個(gè)上海地方稅務(wù)的試點(diǎn)，看起來(lái)是援引了1987年中央政府的房產(chǎn)稅暫行條例為上位法，實(shí)則存在問(wèn)題。因?yàn)?987年的條例闡明了納稅對(duì)象為法人，稅基為非住宅;而上海的試點(diǎn)則納稅對(duì)象為自然人，稅基為住宅，在當(dāng)時(shí)，稅收法定原則的執(zhí)行不是太嚴(yán)謹(jǐn)，半遮半掩之間，滬渝房產(chǎn)稅試點(diǎn)悄然走過(guò)了將近八年。我們已經(jīng)解釋清楚，擬議中的房地產(chǎn)稅，是房地合一征稅，而滬渝的房產(chǎn)稅則是房地分離征稅，個(gè)中緣由，就在于當(dāng)年如果將土地合并征稅，法律挑戰(zhàn)可能更大。

我們也不妨看一下滬渝房產(chǎn)稅試點(diǎn)至今的一些實(shí)效。

一是過(guò)去八年滬渝房?jī)r(jià)的小氣候由于房產(chǎn)稅而和全國(guó)房?jī)r(jià)的大氣候出現(xiàn)明顯差異了嗎?人們幾乎觀察不到差異性。

二是上海房產(chǎn)稅試點(diǎn)的主要內(nèi)容，是上海居民住宅首套免稅，二套以上須納稅，外地人在滬房產(chǎn)均須納稅;扣除基數(shù)為人均60平米;稅率視須納稅房屋單價(jià)的高低分為0.4%和0.6%兩檔。人們很容易發(fā)現(xiàn)，在滬渝，大部分住宅是免稅的。而擬議中的房地產(chǎn)稅，公開(kāi)強(qiáng)調(diào)的是“寬稅基”，稅基是不動(dòng)產(chǎn)，不僅僅是房屋，更不僅僅是住宅。如果按首套住宅免稅，目前各方聲稱中國(guó)城鎮(zhèn)家庭戶均住宅套數(shù)，從1.01套到1.08套不等，如果按照滬渝的做法，那么是舍棄了整數(shù)的1，追逐0.01-0.08，這也許是公眾所期待的“超窄稅基”，但可能并非實(shí)際可行的。

三是上海房產(chǎn)稅到底收到了多少稅?在2016年大約是40多億元，在2017年大約是113億元。對(duì)比之下，2017年全國(guó)個(gè)人所得稅征收額大約1萬(wàn)億元，其中京滬兩個(gè)城市的個(gè)稅都超過(guò)了1600億，如果假定上海住宅市值在全國(guó)住宅總市值中的占比，和上海個(gè)稅在全國(guó)個(gè)稅中的份額接近的話，則可估算出，如果滬渝模式在全國(guó)推廣，地方政府從房產(chǎn)稅中僅能汲取約800億元。這和2017年全國(guó)土地出讓收益金的5萬(wàn)億，以及涉房稅費(fèi)的2萬(wàn)億，差異過(guò)于懸殊。或者說(shuō)，以滬渝模式在全國(guó)推行房產(chǎn)稅，則這樣的靴子輕輕落地后，給房地產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的可能是意外驚喜，而地方政府則可能對(duì)此類房產(chǎn)稅既無(wú)熱情，也不大可能據(jù)此形成地方主體稅種。

房地產(chǎn)稅會(huì)如何落地

一覺(jué)醒來(lái)，房地產(chǎn)稅已落地?在提倡依法治國(guó)的今天，房地產(chǎn)稅如何開(kāi)征，必然需要一個(gè)程序正義，不可能象地震或者海嘯一樣突然降臨。

一是立法有其根據(jù)立法法的程序，準(zhǔn)確描述此過(guò)程已超出了我的能力。大致是人大法工委列入重點(diǎn)立法工作、然后厘定草案，然后一審、二審，這個(gè)過(guò)程需要反復(fù)征詢部委辦局、地方政府和公眾的意見(jiàn)，這在個(gè)稅辦法的修訂中已有體現(xiàn)。方案決定之后，再由國(guó)家主席簽署頒布，但頒布日并非實(shí)施日，房地產(chǎn)稅是中央立法、地方執(zhí)行的地方稅種，尤其是縣區(qū)基層政府獲益的稅種，因此地方政府還需要依法再制定地方實(shí)施細(xì)則，才能最終落地。這不可能是一個(gè)秘密決策過(guò)程，更不可能突如其來(lái)地落地，而必然有一個(gè)征求和吸收民意的過(guò)程。

二是其實(shí)至今，到底是以統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記平臺(tái)為基礎(chǔ)，制定不動(dòng)產(chǎn)稅法案，將房屋作為不動(dòng)產(chǎn)的一部分納入其中，還是直接制定房地產(chǎn)稅，而不動(dòng)產(chǎn)稅法案另行作為房地產(chǎn)稅的上位法來(lái)從長(zhǎng)計(jì)議，還尚待進(jìn)一步清晰化。

會(huì)有抵扣嗎?

首套房免稅。這個(gè)流言言之鑿鑿，細(xì)思量后卻覺(jué)得可信度不高。房地產(chǎn)稅涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各大利益主體之間的重大利益調(diào)整，要做大經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的蛋糕日趨不易，導(dǎo)致改變切分蛋糕規(guī)則的熱情暗流涌動(dòng)。

一是房地產(chǎn)稅在西方是基層政府的主要稅源，州政府也只是少量分享。未來(lái)中國(guó)可能也不例外，再有10-15年城市化和工業(yè)化進(jìn)程初定時(shí)，地方政府也會(huì)從目前的土地財(cái)政和招商引資求發(fā)展模式，向以房地產(chǎn)稅汲取稅收逐漸轉(zhuǎn)型，考慮到當(dāng)下土地財(cái)政是每年五六萬(wàn)億元的級(jí)別，個(gè)人所得稅則越過(guò)了萬(wàn)億元門(mén)檻，因此如果擬議中的房地產(chǎn)稅在落地伊始，就定義為首套房免稅，如前文所述，在城鎮(zhèn)居民戶均住宅套數(shù)略高于一套時(shí)，稅基會(huì)變得非常小;同時(shí)，由于農(nóng)村居民宅基地屬集體產(chǎn)權(quán)，農(nóng)戶免費(fèi)使用，加之城鄉(xiāng)鴻溝導(dǎo)致2.8個(gè)農(nóng)民才相當(dāng)于1個(gè)城鎮(zhèn)居民的收入，這會(huì)使得將宅基地自建房納入房產(chǎn)稅近乎不近人情。因此大致可判斷，如果首套房免稅，那么房地產(chǎn)稅預(yù)期可汲取的稅收收入，將長(zhǎng)期處于億級(jí)。這與預(yù)期的效果可能相差較大。

二是雖則首套房免稅的期望值看起來(lái)過(guò)高，但房地產(chǎn)稅包含一定的扣除是必須的，例如人均居住面積的免稅扣除額。可參考的兩個(gè)數(shù)據(jù)是，住建部指出，目前城鎮(zhèn)人均居住面積為46.8平米，上海市房產(chǎn)稅的人均免稅扣除面積為60平米。估計(jì)未來(lái)房地產(chǎn)稅可能也會(huì)有一定的免稅面積扣除，因城施策決定了一二線的扣除面積小一些，三四五線的扣除面積大一些。如果說(shuō)個(gè)稅的專項(xiàng)附加抵扣在具體實(shí)施中難度頗大的話，那么房地產(chǎn)稅的抵扣實(shí)施難度會(huì)更棘手些。

三是我們無(wú)意揣測(cè)處于襁褓中的房地產(chǎn)稅的諸多細(xì)節(jié)。總體看，美國(guó)家庭實(shí)際繳納的房地產(chǎn)稅占美國(guó)家庭中位數(shù)收入的大約為3%-6%;按實(shí)繳稅額和房屋市值占比，可推算的房地產(chǎn)稅實(shí)際稅率大致在0.8%，縣區(qū)基層政府獲得房地產(chǎn)稅稅收的絕大部分，并用之于公共教育、道路和醫(yī)療等公共服務(wù)。如果中國(guó)的房地產(chǎn)稅與美國(guó)類似，那么按城鎮(zhèn)家庭的可支配收入，大致可以估算出，一個(gè)和美國(guó)房地產(chǎn)稅負(fù)相近的情景模擬是：在寬稅基、低稅率和有抵扣之后，中國(guó)城鎮(zhèn)家庭通常的房地產(chǎn)稅負(fù)大約在2250-4500元/年的區(qū)間，政府可汲取的稅收大約在每年1萬(wàn)億元。

房地產(chǎn)稅實(shí)際開(kāi)征需要強(qiáng)大數(shù)據(jù)平臺(tái)

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺(tái)已全國(guó)聯(lián)網(wǎng)了，房地產(chǎn)稅還會(huì)遠(yuǎn)嗎?從基礎(chǔ)信息平臺(tái)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，到房地產(chǎn)稅落地，仍非易事。尤其是細(xì)則厘定的困難，可能超乎想象。

一是在2017年8月聯(lián)網(wǎng)的是不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，這個(gè)平臺(tái)是依據(jù)2015年3月的《不同產(chǎn)統(tǒng)一登記暫行條例》而建的，實(shí)際開(kāi)始平臺(tái)建設(shè)的時(shí)間可能在2013年下半年，歷經(jīng)約四年，終于建成了基礎(chǔ)平臺(tái)。后續(xù)的工作仍然艱苦，包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量的檢驗(yàn)、數(shù)據(jù)補(bǔ)充和整合、數(shù)據(jù)清洗和挖掘等。由于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺(tái)至少涉及自然資源部、公安部、民政部、財(cái)稅部門(mén)以及地方政府，要形成一個(gè)有利于房地產(chǎn)稅征收的可靠的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，不是一樁容易的事情，畢竟中國(guó)家庭人口的構(gòu)成、家庭動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)的構(gòu)成、人戶分離現(xiàn)象等，都使得目前聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)信息管理平臺(tái)，是雄關(guān)漫步的開(kāi)始。回顧一下央行個(gè)人征信系統(tǒng)的艱難歷程，我們就不難知道，從不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)的聯(lián)網(wǎng)，到房地產(chǎn)稅的開(kāi)征落地，期間的時(shí)間間隔不易判斷，房地產(chǎn)稅實(shí)際開(kāi)征所不可或缺的、翔實(shí)可信的強(qiáng)力平臺(tái)的建成，是個(gè)浩大的艱苦工程。

二是假定這樣的平臺(tái)已經(jīng)建成，甚至房地產(chǎn)稅已接近頒布實(shí)施，地方政府制定細(xì)則也殊非易事。目前人們普遍用“寬稅基、低稅率、有抵扣”來(lái)形容擬議中的房地產(chǎn)稅，但要真正做到卻絕非易事。例如，就稅基的確認(rèn)而言，有人會(huì)問(wèn)70年使用權(quán)租約的土地是否可以房地合一征稅?就稅率而言，怎樣的稅率算是合適的?哪怕是0.5%的稅率，在一二線城市的普通工薪階層，可能都未必負(fù)擔(dān)得起，如果首套房免稅，可能會(huì)失望于無(wú)法汲取足夠多的稅收。就稅率而言，中央立法可能給出的只是稅率區(qū)間，地方如何確定最終稅率?如何設(shè)定稅收征收環(huán)節(jié)?如果有人以超長(zhǎng)租約的名租實(shí)售來(lái)避稅呢?就有抵扣而言，有的家庭將老人送到昂貴的老年公寓，更多的家庭則選擇居家養(yǎng)老;有的家庭將孩子送到每年學(xué)費(fèi)五萬(wàn)美元以上的歐美名校，更多家庭則是選擇國(guó)內(nèi)高校，贍養(yǎng)老人和撫養(yǎng)子女的費(fèi)用如何扣除才合理?因此要形成兼顧多方利益平衡的接地氣的房地產(chǎn)稅，需要不斷磨合。而地方細(xì)則之難，需要事先就心里有數(shù)。

房地產(chǎn)稅不等于房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制

盡管政府多次強(qiáng)調(diào)，要加快建立有利于促進(jìn)房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，但什么是“長(zhǎng)效機(jī)制”?人們并不甚明了，唯一可以解讀的是，當(dāng)下的五限、六限等各類限制措施，似乎是短期調(diào)控措施，如果長(zhǎng)效機(jī)制得以確立，那么這些短期調(diào)控措施也許會(huì)陸續(xù)退出歷史舞臺(tái)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，“長(zhǎng)效機(jī)制”的政策工具箱，到底包含些什么內(nèi)容?房地產(chǎn)稅是否就是長(zhǎng)效機(jī)制重要的，甚至唯一的內(nèi)容?

一是不應(yīng)過(guò)度期待房地產(chǎn)稅可以縮小房?jī)r(jià)的區(qū)域性差異。以美國(guó)和加拿大為例，房地產(chǎn)稅建立已久，殘酷的現(xiàn)實(shí)是，紐約、舊金山和溫哥華等城市的核心區(qū)域房?jī)r(jià)高，房地產(chǎn)稅稅率也高;銹帶地區(qū)和農(nóng)業(yè)州房?jī)r(jià)始終不高，房地產(chǎn)稅稅率也很低。人們觀察不到依賴不同的房地產(chǎn)稅率，拉平不同城市房?jī)r(jià)差異的可能性。因此看起來(lái)，房地產(chǎn)稅主要功能是充實(shí)地方財(cái)力，尤其是充實(shí)縣區(qū)基層政府的財(cái)力，而不是拉平房?jī)r(jià)。

二是不管長(zhǎng)效機(jī)制究竟覆蓋了哪些內(nèi)容，究其政策目標(biāo)，是為了促進(jìn)房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展，也就是說(shuō)，房地產(chǎn)稅的厘定和落地，并不以帶來(lái)樓市大起大落、刺穿泡沫或釀成樓市低迷不振為政策目標(biāo)。至于政策目標(biāo)和實(shí)效之間的落差，則取決于政策制定的合理性和精確性。

三是人們擔(dān)心，長(zhǎng)效機(jī)制會(huì)否帶來(lái)逆向長(zhǎng)效機(jī)制的衍生?例如房地產(chǎn)稅使得業(yè)主向租戶轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)，從而造成貌似向富人征稅，實(shí)則有多套房的富人和疲于租房的窮人共攤稅負(fù)呢?粗略估計(jì)，目前租賃市場(chǎng)規(guī)模也就約1.2萬(wàn)億元，一二線城市租戶的租金收入比普遍超過(guò)35%，也就是租戶必須用其月薪的超過(guò)1/3來(lái)租住一間10多平米的隔間，考慮到目前一些大學(xué)生求職困難、起薪較低;考慮到在城市中擔(dān)任繁重體力勞動(dòng)的打工群體也收入微薄，房主向租戶完全轉(zhuǎn)嫁房地產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)幾乎是不可能的，但即便轉(zhuǎn)嫁20%(即2000億元)的負(fù)擔(dān)，也足以導(dǎo)致全國(guó)租金上升約16%，高房租將使城市對(duì)年輕人的漂泊生涯構(gòu)成更大的威脅。

房地產(chǎn)稅有多重要?

房地產(chǎn)稅從擬議到落地，可能會(huì)給房地產(chǎn)行業(yè)帶來(lái)怎樣的影響?可能至少包含三個(gè)波次的影響。第一波次是對(duì)預(yù)期逆轉(zhuǎn)沖擊。公眾對(duì)房地產(chǎn)稅即將開(kāi)征形成一致預(yù)期，并導(dǎo)致“房?jī)r(jià)永遠(yuǎn)上漲”信念的動(dòng)搖，如此公眾購(gòu)房意愿將持續(xù)降溫，樓市去化將隨之放緩，房?jī)r(jià)亦軟，這很可能已在發(fā)生。第二波次沖擊是一審草案沖擊。當(dāng)公眾開(kāi)始研讀人大的房地產(chǎn)稅一審草案時(shí)，其定量沖擊模擬可以比較靠譜地展開(kāi)，全國(guó)樓市將據(jù)此展開(kāi)真實(shí)的整體調(diào)整。如果實(shí)際稅負(fù)和美國(guó)的情形類似，則預(yù)期房?jī)r(jià)可能出現(xiàn)一輪溫和調(diào)整，不會(huì)太劇烈。第三波次是各地實(shí)施細(xì)則的落地，它將來(lái)導(dǎo)致區(qū)域市場(chǎng)的快速、分化調(diào)整，部分房地產(chǎn)稅的負(fù)擔(dān)有可能轉(zhuǎn)嫁給租戶，導(dǎo)致住宅租金上漲。我們必須承認(rèn)，甚至在房地產(chǎn)稅正式開(kāi)征之前，其對(duì)市場(chǎng)的第一、二波次的影響已逐步展開(kāi)。

房地產(chǎn)稅有多重要?它幾乎是繼1994年分稅制改革之后，最重要的稅制改革，它標(biāo)志著一個(gè)時(shí)代的序幕，即中國(guó)家庭的稅負(fù)，開(kāi)始對(duì)政府財(cái)稅發(fā)揮日益重要的作用。政府的努力是為了讓民眾有更多獲得感，而人民對(duì)美好生活的向往，就是奮斗目標(biāo)。